关于《法律援助法》草案设立专章完善未成年人法律援助制度的建议

近年来,国家对未成年人保护在立法、司法中有很大进步,未成年人保护力度不断加强,一系列法律法规和规范性文件出台,很多有益司法探索在实践中开展。在未成年人保护制度中,法律援助制度是一项法定制度,既涉及对未成年人在案件中程序性权利的维护,也涉及对其实体权利的保护,对保障未成年人合法权益发挥着重要作用。《刑事诉讼法》、相关司法解释以及《法律援助条例》等法律法规和规范性文件对未成年人法律援助的开展均有规定。2020年新修订的《未成年人保护法》更加强化了未成年人法律援助工作的要求。但是,未成年人法律援助制度在立法和实践中还存在着缺少国家专门立法、援助范围有局限、法律援助程序未能全覆盖、各阶段援助工作衔接不畅、专业化不足等问题。建议《法律援助法》草案设立未成年人法律援助专章,并从扩大法律援助范围、实现各阶段法律援助全覆盖、完善各阶段法律援助工作衔接、提高服务质量和专业化程度等方面加以完善,同时建议建立公、检、法、司信息互通共享机制、建立法律援助与司法救助及专业社会服务合作机制,以实现法律援助效果最大化,更好的保障未成年人合法权益。


未成年人保护新发展对未成年人

法律援助提出的要求与挑战


党中央历来高度重视未成年人保护工作,特别是党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央对未成年人保护工作多次作出重要指示批示和决策部署,对完善未成年人保护相关法律制度、改进未成年人保护工作,提出明确要求。习近平总书记深刻指出:“少年儿童是祖国的未来,是中华民族的希望。”“全社会都要了解少年儿童、尊重少年儿童、关心少年儿童、服务少年儿童,为少年儿童提供良好社会环境。”


近几年来,国家关于未成年人保护的立法和政策进一步完善。《刑事诉讼法》确定未成年人案件诉讼程序专章,《民法典》进一步完善了未成年人监护等相关制度,国务院先后发布《关于加强农村留守儿童关爱保护的意见》、《关于加强困境儿童工作保障的意见》,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、民政部等部门陆续发布《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》、《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》和办理未成年人刑事案件相关司法解释等一系列规定,2020年10月17日新修订的《未成年人保护法》审议通过,并将于2021年6月1日实施。最高人民法院、最高人民检察院在司法实践中也在不断加强未成年人司法制度的改革和探索。这些法律政策的制定修订和司法实践探索,均对未成年人案件法律援助工作提出了新的要求与挑战。


习近平总书记高度关注法律援助工作,强调“要在不断扩大法律援助范围的基础上,紧紧围绕经济社会发展的实际需要,注重提高法律援助的质量”。法律援助服务在未成年人司法保护体系中至关重要,是未成年人获得法律服务的重要制度保障。《法律援助条例》、《关于完善法律援助制度的意见》(中办发﹝2015﹞37号)以及各地出台的相关未成年人法律援助实施办法,均要求重点做好未成年人法律援助工作,维护好其合法权益。


实践中,未成年人权益保护面临的问题复杂多样,性侵害未成年人案件、暴力虐待未成年人案件、监护侵害案件、校园伤害案件时有发生,问题突出,引起全社会普遍关注,对法律援助的专业性和法律援助人员的专业能力都提出更高的要求。面对当前未成年人法律保护的新形势和新要求,司法部公共法律服务管理局和中华全国律师协会于2020年9月编制发布了《未成年人法律援助服务指引(试行)》, 总结提升未成年人保护与法律援助工作经验的现实需要,细化指派与办理未成年人法律援助案件的基本要求和服务标准,完善对法律援助质量的评估,对进一步加强未成年人法律援助工作专业化水平,切实提高未成年人法律援助服务质量,更全面、更专业保护未成年人合法权益,发挥了积极的推动作用。 

未成年人法律援助制度在立法

和实践中存在的问题


1

未成年人法律援助制度立法不完善,缺少专门立法

我国对未成年人法律援助制度的立法规定分散于《未成年人保护法》、《刑事诉讼法》、《法律援助条例》等多部法律法规与其他规范性文件中。目前国家并没有对法律援助专门立法,也没有从国家层面对未成年人法律援助作系统规定。


我国法律援助专门制度只有《法律援助条例》,但该条例为行政法规,效力位阶不高,该条例也没有对未成年人法律援助制度进行专章规定。未成年人法律援助的规定,分散在整个条例中,这既不不利于与《刑事诉讼法》、《未成年人保护法》等法律适用的衔接,也不利于提升办案机关、法律援助机构与承办人员的责任认识,还不利于未成年犯罪嫌疑人或被告人、被害人及时充分地了解法律援助制度和自身享有的权利,更加不利于形成未成年人法律援助工作的合力。

02

法律援助对象范围存在局限,刑事案件未成年被害人及特殊民事案件未成年当事人未完全纳入法律援助法定范围

2012年《刑事诉讼法》在特别程序中专章规定了“未成年人刑事案件诉讼程序”,法律援助制度的规定主要是针对未成年犯罪嫌疑人、被告人,对于未成年被害人的保护没有体现。对被害人的法律援助,主要依据《法律援助条例》第十一条规定,即:公诉案件中的被害人及其法定代理人或者近亲属,自案件移送审查起诉之日起,因经济困难没有委托诉讼代理人的,可以向法律援助机构申请法律援助。根据该规定,刑事案件未成年被害人并不完全属于法律援助的法定范围,需要有被害人及其法定代理人的申请且经过法律援助机构的经济困难审查,才能获批法律援助。这个条件对于未成年被害人而言过于严格。实际上受到侵害的很多是流动未成年人或外出打工的未成年人,他们由于远离家乡等原因,通常很难及时取得经济困难证明;其次是留守儿童,他们在受到侵害时,往往无父母在身边,祖辈亲属并不能及时协助他们办理经济困难证明,进而无法获得法律援助;再有,一些家长往往对孩子隐私的顾虑,担心外界知晓孩子受到犯罪侵害尤其是遭受性侵害的事实,而不愿到相关部门开具证明,因此无法享受到法律援助的服务。


另外,根据《法律援助条例》规定,未成年人民事案件中只有要求支付抚养费案件属于法律援助案件范围,且需要经济困难条件。而未成年人保护实践中比较普遍的案件类型,如涉及监护、探望、抚养、收养关系、人身损害、意外伤害、义务教育等案件不在法定案件范围。虽然各地实践中探索扩大法律援助案件范围,但由于在法律法规中缺少依明确依据,不能完全实现“应援尽援”。

03

未成年被害人法律援助介入时间较晚,不能贯穿整个刑事诉讼程序

2012年修订的《刑事诉讼法》第267条规定:“未成年犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人的,人民法院、人民检察院、公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护”。对未成年犯罪嫌疑人、被告人的法律援助贯穿了整个司法程序。但是针对未成年被害人的法律援助尚未贯穿刑事诉讼全部阶段。


根据《法律援助条例》第十一条规定,遭受犯罪侵害的未成年被害人申请法律援助除了经济审查的条件外,还存在只能自审查起诉之日起才可以申请的问题。实际上,审查起诉阶段之前的侦查阶段对于未成年被害人的权益保护非常重要。侦查活动是刑事诉讼活动中的初始环节,是非常重要的一个阶段,对未成年被害人的询问、相关证据的获取多是在该阶段完成,未成年被害人在诉讼程序中遭受二次伤害也主要集中在这一阶段。法律援助律师的介入可以对未成年被害人进行法律咨询,指导其向办案机关提供证据、指导其和监护人了解诉讼程序和权利等等。如果在审查起诉阶段才能介入,犯罪事实已经基本确定,相应的证据材料也已固定,援助律师可以为未成年被害人所争取的合法权益不多,使得法律援助发挥不出其该有的作用。

04

未成年人刑事案件法律援助各阶段指派的承办律师不同一,工作衔接存在一定问题

《刑事诉讼法》对于法律援助指派的规定采取的是分阶段指派,2012年修订的《刑事诉讼法》将未成年犯罪嫌疑人、被告人法律援助提前到了侦查阶段,实现了没有委托辩护人的犯罪嫌疑人、被告人法律援助覆盖了各阶段,贯穿了整个司法程序。但实践中,有的地区侦查阶段提供法律援助情形与法律规定存在很大差距,有的办案机关对法律援助不重视,没有有效告知未成年犯罪嫌疑人、被告人享有获得法律援助的权利,也没有通知法律援助机构指派法律援助律师。因此导致有的案件在提起批准逮捕之前没有法律援助,或者虽通知法律援助,但在审查批准逮捕程序中留有的时间较为紧张。此外,法律援助机构指派法律援助律师是在侦查、审查起诉、审判三个阶段分别进行指派,导致各个阶段指派的法律援助律师不同一,容易造成各个阶段法律援助工作的断档以及衔接不及时、法律援助律师到位滞后、与办案机关沟通不及时等问题,不利于同一案件不同诉讼阶段法律援助工作的连续性和完整性,不利于法律援助指派效率和法律援助工作的精准对接,从而使法律援助的实质作用发挥受限。

05

法律援助专业化不足,缺少未成年人法律援助专业化律师队伍

2020年新修订的《未成年人保护法》第一百零四条规定“对需要法律援助或者司法救助的未成年人,法律援助机构或者公安机关、人民检察院、人民法院和司法行政部门应当给予帮助,依法为其提供法律援助或者司法救助。法律援助机构应当指派熟悉未成年人身心特点的律师为未成年人提供法律援助服务。法律援助机构和律师协会应当对办理未成年人法律援助案件的律师进行指导和培训。”根据该规定,办理未成年人案件的法律援助律师除具有一般法律业务水平外,还要了解与熟悉未成年人的身心特点、发展规律。因此这就要求未成年人法律援助律师具有相应的法律专业和未成年人保护知识,确保未成年人法律援助工作的开展更为专业。然而实践中,各地缺少专门化、专业化的未成年人法律援助律师队伍,未成年人法律援助机构在指派中,也未能考虑援助律师的专业特点,大部分的法律援助律师不了解未成年人的心理、生理特点,不熟悉未成年人案件的特殊特点和政策,导致法律援助工作质量不高,无法真正保障未成年人的合法权益。


完善未成年人法律援助制度的建议


01

建议《法律援助法》设立未成年人法律援助专章

经过十多年的司法实践,《法律援助条例》在执行过程中存在诸多问题,《法律援助法》的制定工作已经启动。为更好的与近年来已制定的未成年人保护相关法律法规相衔接,建议《法律援助法》设立未成年人法律援助专章。将《未成年人保护法》、《刑事诉讼法》、《未成年人法律援助服务指引(试行)》等法律政策中关于未成年人法律援助相关的内容进行整合并进一步研究,结合未成年人保护实际情况,在《法律援助法》中安排专章,对未成年人法律援助案件的基本原则、援助范围、申请条件、人员资格、指派要求、服务标准、监督评估、经费保障等做出具体规定。

02

扩大法律援助范围,将未委托代理人的未成年被害人及特殊民事案件未成年当事人纳入法律援助范围

目前,未成年犯罪嫌疑人、被告人只要没有委托辩护人,人民法院、人民检察院、公安机关就应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护,没有经济困难条件的限制,不需经过经济审查。但是,对受到犯罪侵害的未成年被害人,法律援助保护力度还远远不够。笔者曾经在北京市提出人大代表建议,建议将没有委托代理人的未成年被害人纳入法律援助范围,但办理机关认为,由于没有法律依据,缺少经费保障,无法实现全部未委托代理人的未成年被害人都能纳入法律援助范围。为此,建议在《法律援助法》制定过程中,从源头上解决该问题,扩大法律援助范围,取消经济困难条件的限制,财政部门应当加强法律援助经费保障,将未委托代理人的未成年被害人纳入法律援助的法定范围。


同时,加强对民事案件中未成年人法律援助的力度,对需要法律援助的未成年人,法律援助机构或者公安机关、人民检察院、人民法院和司法行政部门应当给予帮助,依法为其提供法律援助。建议对未成年人保护实践中比较普遍的涉及监护、探望、抚养、收养关系、人身损害、意外伤害、义务教育等案件,纳入法律援助案件的法定范围,降低民事案件未成年人法律援助的申请条件,对未成年人与监护人发生利益冲突的案件不要求经济困难的条件,以使更多未成年人获得法律援助制度的保障。

03

提前刑事案件法律援助介入时间,实现各阶段未成年人法律援助全覆盖

目前,全国法院正在试点探索刑事辩护全覆盖,未成年犯罪嫌疑人、被告人法律援助已经覆盖各诉讼阶段,而受到犯罪侵害的被害人,尤其是未成年被害人法律援助更需要全覆盖。除了取消经济困难条件的限制外,还应当将对未成年被害人的法律援助提前至侦查阶段,建议立案之日起就应当允许未成年被害人提出法律援助申请,只要未成年被害人没有委托代理人,人民法院、人民检察院、公安机关就应当及时通知法律援助机构指派律师为其提供法律援助。同时,建议加强对《刑事诉讼法》未成年人案件诉讼程序专章的执法检查,落实未成年犯罪嫌疑人、被告人法律援助规定,提高侦查阶段未成年人法律援助指派率。此外,执行阶段的未成年人法律援助在我国也存在空白,建议参照侦查阶段,利用法律援助律师值班制,通过值班律师向未成年人提供法律援助,以实现对执行阶段未成年人的法律援助。以上内容,建议《法律援助法》在制定中,充分予以研究、考虑,真正实现不论未成年犯罪嫌疑人、被告人,还是未成年被害人的法律援助各阶段全覆盖,不断增强未成年人群体在司法程序和法治领域的获得感。

04

建立未成年人法律援助律师专业化队伍,提高法律援助服务质量和专业化程度

根据《未成年人保护法》、《未成年人法律援助服务指引(试行)》的规定和要求,未成年人法律援助律师的选择需要体现未成年人案件的专业特点。未成年人法律援助律师不仅应当了解和掌握法律法规和各种规范性文件中有关未成年人的专门规定,还应当具备一定的心理学、教育学、社会学等方面的知识,从而保证其能够尊重未成年人身心发展的特点和规律,有效维护未成年人的合法权益。法律援助机构在指派未成年人法律援助时,应当按照以上标准进行选择,优先指派熟悉未成年人身心特点、熟悉未成年人法律业务的律师,未成年人为女性的性侵害案件,应当指派女性承办人员办理。同时,对具有重大社会影响或疑难复杂案件,建议法律援助机构指导、协助法律援助律师向办案机关寻求必要支持。有条件的地区,法律援助机构可以建立未成年人法律援助律师专业化队伍,法律援助机构和律师协会定期对法律援助承办人员进行专业化培训和指导,使其充分掌握国家关于未成年人司法政策的特殊性,了解未成年人案件的特殊性,具备处理未成年人案件的专业知识与能力。在律师较少或者建立未成年人法律援助律师专业化队伍条件不成熟的地区,可以培养和指定相对稳定的律师办理未成年人法律援助案件。


鉴于我国地域范围广,东西部各地区发展不均衡,建议充分发挥中华全国律师协会和各省律师协会未成年人保护专业委员会的作用,在律师协会未成年人保护专业委员会设立未成年人法律援助热线或工作站,联合开展培训和指导,支持更多未成年人保护专业律师参与到未成年人法律援助工作中,为未成年人提供专业、优质、高效法律援助服务。

05

建立刑事案件不同诉讼阶段由同一律师承办机制,完善法律援助在司法程序中各阶段的衔接

建议建立未成年人法律援助的指派和办理全程化援助模式,由同一名律师在不同诉讼阶段“一援到底”。这不仅有利于强化承办律师的援助责任,而且有利于法律援助律师掌握案件的完整情况和动态信息,提高其法律援助工作的积极性和工作效率,确保能够及时保护未成年人合法权益。由同一名律师“一援到底”,同时能够有效减轻各诉讼阶段办案机关审查和通知法律援助的负担,保证各阶段法律援助律师和不同办案机关的及时沟通与联系对接,保证法律援助工作的连续性和完整性。同时,由同一名律师贯穿整个诉讼程序的法律援助工作,更有利于与未成年人建立起信任关系和加深对未成年人的了解,为其在法律援助过程中有效地对未成年人进行教育和感化、为未成年被害人提供多专业保护提供条件。

06

 建立与未成年人法律援助相关的联席会议制度,实现公、检、法、司在未成年人法律援助方面的信息互通共享

建议通过联席会议制度,建立法律援助机构与公安机关、人民检察院、人民法院、司法行政部门、律师协会的衔接机制,定期分析和及时协调未成年人法律援助工作存在的相关问题和困难,有效沟通解决法律援助律师在案件办理过程中遇到的问题和法律援助服务质量的问题,及时开展未成年人法律援助服务质量监督考评等工作,并就法律援助实践中出现的新情况、新问题进行研究,加强沟通,及时反馈信息,注重配合衔接,完善工作机制。

07

建立法律援助与司法救助、专业社会服务合作机制,实现法律援助效果最大化

未成年人违法犯罪或权益受到侵害,往往需求是多方面的,除了法律服务外,在庇护安置、调查评估、医疗救助、教育帮助、心理辅导、家庭教育指导、司法救助等方面也需要帮助。未成年人由于主体特殊性,很难在诉讼中表达自己的合理需求,大多数未成年人的家属也缺乏专业的法律和心理知识,不能很好地维护未成年人的权益。建议建立法律援助与司法救助、其他专业服务的合作机制,形成对未成年人救助保护的工作合力,尽可能减少未成年人所受的伤害和影响,实现法律援助效果最大化。法律援助律师在案件办理过程中,也要坚持最有利于未成年人的原则,在开展多专业合作,链接社会资源等方面进行推动。法律援助机构应当将法律援助律师开展的上述工作作为评估指标的加分项,鼓励法律援助律师在未成年人案件办理过程中发挥更多作用。



作者张雪梅,北京市人大代表、丰台区人大常委会委员、中华全国律协未成年人保护专业委员会主任、国务院妇儿工委儿童工作智库专家、最高人民法院少年司法研究基地专家委员、司法部中国法网咨询专家、中国政法大学未成年人事务治理与法律研究基地专家、民盟中央法制工作委员会委员、北京青少年法律援助与研究中心研究员、北京市致诚律师事务所副主任。


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